Зошто членот 132 став 10 од предлог ЗВО 2026 е противуставен

Колумна, Национал
Ѓорѓи Илиевски, виш просветен инспектор во пензија
Понеделник, 16 февруари 2026 година

Во оваа колумна во моето пишување конкретно ќе го посветам на член 132 став 10 од предлог Законот за високото образование (ЗВО) 2026.

Имено, предлог членот 132 став 10 од ЗВО го опфаќа дел од поглавјето СТУДИСКИ ПРОГРАМИ која  е спорна одредба со кој  се утврдува дека студиските програми за: „општа медицина, фармација, ветерина, архитектура, студиски програми за медицински сестри, акушерки, студиски програми за правни студии, студиски програми за одбрана и безбедност и студиски програми за наставници во основното и средно образование се студиски програми од јавен интерес и може да се организираат само на јавни и јавно-приватни високообразовни установи“. Со што воспоставува посебен режим за нивно организирање, вклучувајќи ограничување на  правото приватните  високообразовни установи да ги организираат овие студии? Тогаш, до подготвувачите на ЗВО 2026 го поставувам логичкото прашање: Дали ова не значи дискриминирачки и противуставност со исклучување на приватните високообразовни установи? Да, ова е дискриминирачки и противуставен! Каква е ова нелогичност. Зарем, од јавен инстерес не се машинскиот, електро, економскиот, градежниот и други? Што размислувале со ова подготвувачите со овој  член 132 став (10) од Законот?.  Законската рамка во Македонија во предлог на закон член 132 став 10 не е дефинирано јасно кој е јавниот партнер во текстот „јавни и јавно-приватни високообразовни установи“, но не се именува органот. Логично, јавниот партнер може да биде: Министерството за образование и наука (МОН) како највисока надзорна институција. Јавна високообразовна установа (универзитет или факултет).

Што покажува праксата во светот и регионот

Праксата покажува дека најчесто Јавно-приватни партнерства (ЈПП) се реализираат преку јавни установи, а не директно преку министерството, затоа што министерствата обично немаат капацитет за фактичко управување со студиски програми.

Ќе наведам некои практични модели:

а) Европа:

– Германија – Јавното приватно партнерство (ЈПП) моделите се ретки. Јавниот партнер е универзитет или државен фонд, а министерството е надзорно тело.

– Франција – ЈПП се користат за кампуси, инфраструктура, истражувачки центри, не за акредитација на програми.

Б) Балкан: Словенија, Хрватска: Приватните и јавните факултети можат да соработуваат на проекти, лаборатории, или заеднички програми целосен „ јавно-приватен универзитет“ не постои јавниот партнер секогаш е јавен универзитет, не МОН.

ц) Практична логика: Министрите/МОН се регулатор, не оператор. Јавните факултети се правни субјекти и можат формално да бидат партнери. Значи во праксата: јавниот партнер е друга високошколска установа, а не МОН.

Образложение за неуставноста на член 132 став 10 од предлог ЗВО 2026

1. Предмет

Член 132 став (10) од Предлог Законот за високо образование прогласува одредени студиски програми (медицина, фармација, ветерина, право, архитектура, наставнички студии, одбрана и безбедност) за „од јавен интерес“ и воспоставува посебен режим за нивно организирање, вклучувајќи ограничување на правото на приватните високообразовни установи да ги организираат овие студии.

1.За селективното и нормативно необразложено прогласување на јавен интерес

Со член 132 став 10 законодавецот врши селективно прогласување на јавен интерес за одредени научни области, без во самиот закон да утврди јасни, објективни и проверливи критериуми врз основа на кои тие области се издвоени, ниту пак да даде образложение зошто другите научни области не се третираат како области од јавен интерес.

Ваквиот пристап е спротивен на начелото на владеење на правото од член 8 од Уставот.^[1], кое подразбира предвидливост, јасност и нормативна оправданост на секоја законска интервенција. Јавниот интерес, според уставната теорија и судската пракса, не е декларативна категорија, туку уставно релевантен поим што мора да биде аргументиран и нормативно структуриран.

Уставниот суд во повеќе наврати истакнал дека прогласувањето јавен интерес без прецизирани критериуми создава ризик од произволност и селективност (У.бр. 118/2006), што директно го нарушува и начелото на еднаквост од член 9 од Уставот.

2. За правната несигурност и недостигот на критериуми

Оспорената одредба не утврдува:

• методологија за утврдување на јавниот интерес,
• процедура,
• орган надлежен за оценување,
• споредбена анализа со други сродни подрачја,
• можност област да се додаде и одземе.

Со тоа се создава недоволно прецизна и отворена норма, која не утврдува јасни, објективни и проверливи критериуми за тоа кои студиски програми се од јавен интерес и која овозможува широка дискреција во нејзината примена

Таксативното набројување на студиски програми како: медицина, право, архитектура… без методологија, без посебни услови и процедура создава правна неизвесност, непредвидливост и непроверливост создава ризик  од произволна и арбитрерна примена на нормата, со што постои ризик јавниот интерес да е политичка, а не правна категорија.

Ваквите норми, според конзистентната пракса на Уставниот суд, се неспоиви со член 51 од Уставот, кој бара законите да бидат јасни и применливи без произволности. (У.бр. 71/2008; У.бр. 50/2013). „Законските норми мора да бидат јасни, прецизни и предвидливи, особено кога воведуваат ограничувања на права.“^[2]

Правната несигурност е особено изразена поради тоа што последиците од примената на член 132 став 10 не се само нормативни, туку реални и тешки, зафаќајќи институции, студенти и персонал.

3. За нееднаквиот третман на јавните и приватните високообразовни установи

Иако формално одредбата е општа, нејзиното реално дејство е исклучиво или доминантно насочено кон приватните високообразовни установи, бидејќи јавните установи по дефиниција ги вршат дејностите кои законодавецот ги прогласува за јавен интерес.

Со тоа се создава де факто привилегирана положба на јавните установи, што е спротивно на член 9 и член 55 од Уставот. Уставниот суд јасно укажал дека различен третман на субјекти кои се наоѓаат во иста правна положба е дозволен само доколку постои јасна, разумна и пропорционална основа, што во конкретниот случај изостанува (У.бр. 24/2012; У.бр. 92/2014). Отсуството на такви критериуми претставува повреда на начелото на еднаквост.“^[3]

4. За индиректното ограничување на правото на работа

Член 132 став 10, иако формално не уредува работни односи, произведува директни последици врз наставниот и соработничкиот кадар, бидејќи укинувањето или ограничувањето на студиски програми води кон де факто престанок на потребата од одредени работни места.

Уставниот суд има утврдено дека правото на работа од член 32 од Уставот може да биде повредено и индиректно, преку законски мерки кои резултираат со губење на работно место без соодветен преоден режим (У.бр. 104/2012; У.бр. 37/2015).

5. За неуредената судбина на персоналот

Особено проблематично е што законодавецот не предвидел никакви преодни и завршни одредби со кои би се уредила судбината на вработените лица. Отсуството на:

• рокови,
• механизми за преземање,
• заштитни мерки,

создава правен вакуум, што е спротивно на член 8 од Уставот. Уставниот суд во својата пракса недвосмислено укажал дека при реорганизација или укинување на дејност, законодавецот е должен да ја уреди положбата на персоналот (У.бр. 91/2009; У.бр. 201/2011).

6. За недоволноста на јавно-приватното партнерство како аргумент

Самото формално предвидување на можност за остварување на правото не е доволно доколку неговото реално користење зависи од дискрециона одлука на друг субјект, без јасно утврдени услови и постапка. Во таков случај, уставната заштита останува декларативна и селективна.

Судска пракса:

Можноста за воспоставување јавно-приватно партнерство не претставува уставна заштита, бидејќи:

• не утврдува право,
• не гарантира преземање на персоналот,

„Формална можност не е доволна ако реалното остварување зависи од дискрециона волја без јасни услови.“^[5]

Уставниот суд во У.бр. 15/2016 укажал дека дискреционите можности не можат да заменат уставни гаранции.

Покрај тоа, во овие одредби воопшто не е дефинирано: Кој е основач односно јавен партнер, кој има мнозински управувачки удел, кој ја одредува школарината, дали профитот е дозволен, дали важат правилата за јавна установа, дали кадарот се третира како јавен сектор ….. Без овие одговори, нормата е празна рамка со огромна дискреција. Во регионот и пошироко нема вакво компаративно искуство.

7. За непропорционалноста на мерката

Оспорената одредба не го поминува тестот на пропорционалност. Целта (заштита на јавниот интерес и квалитетот на студиите) што законодавецот настојува да ја постигне може да се реализира со поблаги и помалку рестриктивни мерки – засилена акредитација, редовна евалуација, институционален надзор и сл., без укинување на студии и без тешки последици по персоналот и пазарот на високото образование (У.бр. 60/2014).

„При оценување на ограничувањата на уставно загарантирани права, ограничувањето мора да биде соодветно, нужно и пропорционално.“^[4]

8 .Нема законски логична врска меѓу целта и ограничувањето

Ако критериумот е заштита на јавен интерес, одредбата мора да докаже логична врска:

Зошто токму само овие области?

Зошто само приватните установи ?.

Отсуството на таква врска уште еднаш ја покажува арбитрарноста и дискриминаторскиот карактер на нормата

9. Комбинаторен аргумент

Недостигот на критериуми + селективност + непропорционалност = неуставност.

Јавниот интерес може да се заштити со поблаги, предвидливи и објективни механизми, без целосна забрана за приватните установи.

Заклучок:

Оспорената одредба не е проблематична поради самото прогласување на јавен интерес, туку поради начинот на кој тоа е сторено. Со отсуство на јасни, објективни и нормативно утврдени критериуми, законодавецот воведува селективен и непропорционален режим кој создава правна неизвесност, нееднаков третман и можност за произволна примена.

Член 132 став 10 претставува нормативна конструкција што кумулативно создава:

• селективност,
• правна несигурност,
• нееднаквост,
• индиректно ограничување на правото на работа.

Оттука, оспорената одредба, разгледана во целина и во светло на уставните начела на владеење на правото, еднаквост и слобода на пазарот, не ги исполнува уставните стандарди и како таква не може да опстане во правниот поредок.

Фусноти:

1.Член 8, Устав на РСМ – владеење на правото.

2.Уставен суд на РСМ, Решение бр. U-1/2010, параграф 15.

3.Уставен суд на РСМ, Решение бр. U-5/2012, параграф 22.

4.Уставен суд на РСМ, Решение бр. U-3/2015, параграф 18.

5.Уставен суд на РСМ, Решение бр. U-10/2017, параграф 12.

Дополнителни забелешки:

1.„Јавен интерес“ НЕ смее да создава колатерална штета.

Во уставна смисла, јавниот интерес не е дозвола за жртвување на поединци. Напротив – јавниот интерес мора да биде остварен со заштита на луѓето, не на нивна сметка.

Уставниот суд повеќепати потенцирал дека:

„Јавниот интерес не може да се реализира со мерки кои несразмерно ги погодуваат поединците и ги оставаат без правна заштита.“

(логика од У.бр. 60/2014 и У.бр. 91/2009)

Ако последицата е: губење работа, принудна емиграција, распад на академски кариери тоа веќе не е јавен интерес, туку јавна штета.

2. Прашање што исто така треба да се постави:

Ако овие области се од јавен интерес – зошто кадарот што веќе работи во нив се третира како вишок?

Оваа контрадикција е една од слабостите на одредбата.

3. „Колатерална штета“

Во уставното право не постои поим „прифатлива колатерална штета“ кога станува збор за: право на работа (чл. 32), човечко достоинство, правна сигурност.

Уставниот суд во повеќе случаи укинал закони токму затоа што:

„целта можеби е легитимна, но средствата се уставно недозволени.“

4. Аргументот за „квалитетот“.

Тврдењето (експлицитно или имплицитно) или креирањето на мислење  дека приватните факултети немаат квалитетен кадар е уставно и фактички проблематично, затоа што:

Прво: Сите акредитирани високообразовни установи поминуваат ист режим на акредитација.

Државата која веќе еднаш рекла „ова е квалитет“ не може потоа индиректно да го негира сопствениот акт.

Второ:

„Генерализирачка негативна оценка за цела категорија субјекти е спротивна на начелото на еднаквост.“

(логика од У.бр. 139/2010)

5.Иако ретко се кажува експлицитно:

Закон што укинува програми, не нуди преземање, не нуди преоден режим  де факто охрабрува „одлив на мозоци„ И тука аргументот е брутално логичен: тивка, но реална последица.

Како државата ќе повикува на задржување на кадар, а истовремено со закон создава услови тие луѓе да останат без работа?

Ова е внатрешна противречност на јавниот интерес.

6. Формула што „погодува“

Ако овие научни области се од јавен интерес, тогаш јавниот интерес бара постоечкиот кадар да биде заштитен, а не елиминиран. Закон кој прогласува јавен интерес, а ги остава луѓето што го остваруваат тој интерес без правен статус, е концептуално и уставно контрадикторен.

7. Работните места се затвараат не затоа што нема потреба од трудот, туку затоа што правниот систем го затворил просторот, а притоа не нуди алтернатива. Како последица, луѓето со референтни трудови, меѓународни публикации и контакти се исфрлени затоа што системот на овој начин се затвора и е нефлексибилен и бавен.

8.Ако одредбите се ограничувачки само за приватните факултети, а не и за јавните, тогаш јавниот интерес не се штити системски туку селективно, што покажува дека целта не е можеби квалитетот туку контрола.

9. Во јавната дебата за член 132 став 10 од Предлог-Законот за високото образование се зборува за „јавен интерес“, но речиси воопшто не се зборува за луѓето што тој интерес го создаваат.

На приватните високообразовни установи работат акредитирани наставници и истражувачи со значајна научна продукција, меѓународни публикации и активна академска дејност. Дел од нив се кадри што се вратиле од странство за да придонесуваат во македонското образование и наука.

Предложената законска одредба не предвидува преоден период, ниту механизам за заштита или преземање на постојниот кадар. Отсуствуваат анализа и проценки за тоа колку лица би биле погодени, како и план за нивна интеграција во системот. На тој начин со административен акт се создава ризик од законски произведена невработливост, без реална можност за алтернативно предвидливо вработување.

Ако одредени научни области се од јавен интерес, тогаш јавниот интерес мора да ги штити луѓето што ги предаваат и развиваат тие области – без оглед дали работат на јавна или приватна институција.

Реформа што не го предвидува човечкиот аспект не е целосна реформа. Потребно е решение што ќе обезбеди правна сигурност, преоден период и механизми за задржување на квалитетниот кадар.

Јавниот интерес не се мери според сопственоста на институцијата, туку според квалитетот на знаењето.

И токму таков кадар сега законот го става во позиција:

• Несигурност
• Вишок
• „колатерална штета“

Државата не го вреднува знаењето, туку формата на сопственост.

Не квалитетот.

Не трудовите.

Не импакт факторот.

Не уредничките позиции.

Туку дали платата доаѓа од јавен или приватен буџет.

Тоа е уставно недозволив критериум.

Ова е опасна порака.

Која гласи:

• нема еднаквост (чл. 9),
• нема правна сигурност (чл. 8),
• нема реална политика за задржување на кадарво државата.

Ова не е хипотетичко.

Ова е реална човечка последица на закон.

Држава која со закон создава несигурност за најквалитетниот академски кадар  не штити јавен интерес, туку го подрива сопствениот развоен потенцијал.

Ова не е ни патетика.

Ова е чиста логика.

Вака доставен за јавна расправа Предлог ЗВО2026, е дискриминирачки и противуставен кои не ги почитува  и спроведува одредбите и начелата на Уставот на Република Македонија. Тој (законот) мора да се повлече и преработи согласно  уставните закономерности.